加强乡镇职能    完善编制配置

真正使乡镇成为新农村建设的基层政府

-----x镇调研小组

一、  基本情况：

x镇地处颍城西18华里，102省道横跨其中，东至五里湖与颍河乡一湖之隔，西连西三十铺镇，南以柳沟、北至黄沟为界，与盛堂、耿棚、建颍三乡镇毗邻，交通便捷，经济殷实，民风淳朴，人杰地灵，总面积74平方公里，52285亩耕地，辖13个行政村，144个自然庄，155个村民组，12536户，人口53858人。

镇政府所在地x是颍上县较古老的集镇之一，迄今已有600余年的历史，有颍城西大门之称。被誉为颍上八大美景之一的“莲池月夜”位于该镇的莲花铺，尤其是具有苏州园林风貌的淮上公园，近百年来闻名遐迩；园内假山、亭台、长廊、水榭交相辉映，奇花异草，徇丽多姿，布置清新雅致，小巧玲珑，令人留连忘返；被截入《中国名胜辞典》词目，定为市级文物保护单位。近年来，镇政府多次筹资扩建，丰富园景，并将利用外资把淮上公园建成集旅游、娱乐、饮食、住宿为一体的旅游景区。

    x镇沃土平畴，农产品丰富，盛产小麦、红薯、水稻、玉米、大豆，形成了粮、油、棉、瓜、菜、果6大生产基地。上世纪90年代以来，红薯的生产优势转化为“三粉”优势，加工出的粉丝，粉面、粉碴畅销全国各地，素有“三粉之乡”之称。生产的食用红薯，香甜可口，被人们视为席上珍品。已成为日常生活中不可替代的保健食品，倍受市场青睐。
     2007年全镇实现工农业总产值1.9亿元,其中,农业总产值1.4亿元,比去年同期增长12%。完成固定资产投资2400万元。财政收入完成84.64万元，占任务的145.93%，其中，国税完成18.05万元,占任务的100.28%;地税完成23.6万元,占任务的157.33%，财政入库42.99万元,占任务的171.96%。

目前，该镇行政在编人员36人，其中党政班子成员13人，占36.1%，事业单位在编人员28人。行政编制内设党政办、经济发展办、社会事务办；事业单位内设农村经济与统计服务站、农业综合服务站、乡镇事务服务站、土地与村镇服务站、文化与广播服务站、乡镇财政所和计划生育服务站。

二、   职能配置和运作情况：

1、乡镇政府职能转变及机构改革，是实施建设社会主义新农村战略的要求之一。随着市场经济的发展，基层政府直接管理经济的职能已经不能适应市场规律的要求，应该实现从“领导农民”向“服务农民”的观念转变，把构建服务型与公共型基层政府作为乡镇政府机构改革的全新目标。

2001年全省在乡镇政府机构撤改的过程中，实行乡镇机构的服务职能分离，财政提供公益性服务职能的经费保障，通过财政预算并公开招标购买原乡镇“七站八所”的部分公共服务，把对为农民服务组织的支持从财政拨款转为财政购买服务。农业税取消后对乡镇财政的影响

2、农业税的取消，不仅使得原农业税中用于弥补乡镇财政公用经费支出的4%返还及农业税附加也随之取消，而且意味着乡镇用“税不够、费来补”作为解决经费不足的路子完全被堵死，尤其是对中西部地区来说，农业税的取消将造成地方财政的缺口，从而更加依赖于上级财政的转移支付。但是，在现有的财政管理体制下，当上级政府财政出现困难时，层层截留势必要发生，乡镇政府的日子就会更加难过，最后很可能再次向农民伸手。

3、乡镇体制建立以后，尽管机构和人员数量一直严格控制，但事实却存在着“编制数量控制了，干事人员减少了”的怪现象。目前，农村基层政府仍然实行“条块结合”的管理体制，县、市下派部门（“条条”）与乡镇政府（“块块”）共同治理乡村,形成了“六大班子，七站八所”的管理体系。乡镇政权的结构和权力的分配基本上是比照上级政权机关设置的。人们习惯将乡镇党委、乡镇政府、乡镇人大、乡镇纪检、乡镇武装部乃至乡镇政协组织称为乡镇的“六大班子”。

乡镇政府的机构设置和人员编制至今没有法律规范，有很大的随意性。基层政府的机构与人员编制逐年变动。如在该镇就存在着国土资源所、财政所、畜牧兽医站等单位陆续收归县直管，人权、财权在县，但服务的对象却仍然是基层，使一些工作人员对乡镇的管理、指导处于应付差事；另一方面，就是一些退居二线人员占用行政、事业单位编制，在x镇行政编制33人，退居二线的就有3人，占9%。严重存在着“拿钱不干事，仍然占编制”

4、在突发性公共事件、自然灾害面前显得力不从心。在2003年抗击非典、洪水及2007年特大洪涝灾害面前，由于体制问题，一些站所人员由于人事管理权在上，业务安排一律由上面指挥，不服从乡镇统一指挥、调度，后来尽管受到组织处理，但给群众造成的损失却难以弥补。

5、目前机构设置中，部分单位职责不清甚至不易履行。在我镇行政单位编制中的经济发展办，好多工作仅靠三个人是难以完成的，好多业务不是一个部门就可以完成的，结果使其成为“虚设机构”。再如乡镇事务服务站，它的职能本来是做好本乡镇的民生、文化等事务，结果在乡镇政府有行政在编人员管理民政，其职能自然而然就形同虚设，结果造成职能混乱、履职不清、工作被动、群众受害，根本得不到服务。

如此等等现象的存在，严重制约和影响农村经济发展和社会主义新农村建设的进程。乡镇政府是基层政府的一个级次或组成部分，作为联系“三农”最为密切的基层政府，其职能转变，不仅仅是经济文化水平发展到一定阶段的内在要求，也是建设社会主义新农村战略实施的要求

三、机构编制人员配备及建议

乡镇政府是基层政府的一个级次或组成部分，作为联系“三农”最为密切的基层政府，其职能转变，不仅仅是经济文化水平发展到一定阶段的内在要求，也是建设社会主义新农村战略实施的要求。为广大农民提供公共产品，全面推进农村公共事业的发展，将成为新时期基层政府工作的重点。

1、为了推动基层政府转变职能，必须推进以撤改为主要内容的乡镇政府机构改革。乡镇政府机构改革要分类实施，分步骤推进，同时完善配套改革。

目前，根据工作需要、农民需要和服务需要，要将一些农机、农技、畜牧、市场经济管理人才，通过各种手续、程序层层选拔到乡镇来，充实一批、淘汰一批；如要加强对文化、卫生、环保、为民服务中心、公益性管理与服务等机构在乡镇的设置。

2、乡镇政府职能转变应该按照基层政府职能的重新定位而进行，服务型与公共型政府是市场经济发展对基层政府的本质要求，基层政府直接管理经济的职能已经不能适应市场经济发展的要求。

3、农合组织是乡镇政府机构改革后为“三农”服务的重要组织形式，必须依法支持与推动农村及农民建立农合组织，把农合组织打造为激发农民积极性与创造性的平台，为此，要求政策允许并保证生产以外的其它农业生产环节对农合组织开放，尤其是要支持农合组织在农村公用事业中发挥积极作用。

4、在乡镇政府职能转变及机构改革中，要赋予基层政府更多的社会政治职能，把更多的经济职能交给市场。为此，必须实行基层政府行为与农民行为的区别。基层政府要尊重农民主人地位，确立“为农民服务”的执政理念，随着基层政府职能的转变，农合组织成为乡镇政府机构改革后为农民服务的重要组织形式。

5、实行定期和不定期对现有乡镇行政事业单位人员，进行考核、考试，避免“一朝进机关，永远铁饭碗”。具体考核办法由县、乡拿出详细的考核办法，由组织、人事部门具体实施。真正形成“能者上、平者让、庸者下”的用人机制，调动乡镇干部工作、学习的积极性，真正把权利交给自己的服务对象---群众。

6、为了控制人员编制膨胀，要建立机构编制、组织、人事、财政等部门相互制约和相互配合的有效机制；没有配套的财政改革，撤改后的乡镇机构也难以运行。

7、政府应该在政策、资金等方面给予大力扶植并不断创新扶植方式，从财政拨款转为财政购买服务的方式，由“以钱养人” 转变为“以钱养事”。为保证扶植资金的有效、公开、透明使用，应将其列入公共财政预算，其支出和使用要符合相关法律法规的规定，并接受人大等相关部门的审计和监督。

8、基于县乡政府职能转变、经济社会发展和财政改革的要求，从政府级次改革的目标及方向看，应该按照三级政府（中央政府、省级政府和县级政府）的框架要求改革乡镇机构，创新上层建筑的机制和制度，合理配置资源和优化生产力布局，从而加强农业和农村工作，推动社会主义新农村建设。

以上只是一些不成熟的看法和建议，不足之处还请专家和领导予以批评指正。